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環保新聞  
史上最嚴環保法將實施 失職要追究,盡職能免責?
發布時間:2014-08-25 信息來源:中國環境報
   明年1月1日起,“史上最嚴”的《環境保護法》將實施。環保部門將會在“盡職”和“免責”掂量中心存困惑?尷尬加劇的后果是什么?不敢作為、不敢擔責。盡快在制度層面明確環保部門尤其是執法人員的職責邊界和盡責標準,顯得尤為重要。
  源頭把關不嚴,出現問題誰負責?
  新修訂的《環境保護法》第二十六條規定,國務院環境保護主管部門對全國環境保護工作實施統一監督管理;縣級以上地方人民政府環境保護主管部門對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。
  那么,對于環境污染事件,環保部門究竟有多大責任?怎樣做才能算盡到了職責?
  對于政府取締的小造紙廠,因未斷水、斷電、拆除設備清除原料,致使其不斷反彈,一旦發生環境事件,環保部門會不會因監管失職被問責?環保部門按規定上報后,是否算盡到了職責?在基層采訪時,環保工作者常會提出這樣的疑惑。
  “當局長一年多來,我發現環保工作之所以抓不好,是因為一開始就沒有把好關。”一位有組織工作經驗的環保局長說,有些項目從落地開始,土地、工商、供電全都大開綠燈,建成后才交由環保部門監管,企業出了問題,責任卻全都落在環保部門。
  聯合執法加大了執法力度,提高了執法效率和隱患整改率,避免了重復執法和多頭執法,無疑是一個解決方案,但不可能事無巨細都聯合執法。
  基層很普遍的一個情況是,各部門相關環保職能并不清晰。法律賦予環保部門對環境保護工作實施統一監督管理的權力,但實際操作起來有點自說自話的意思,別的部門履行環保職能不主動甚至不作為,環保部門不僅無法有效協調、監督,甚至還要承擔由此帶來的責任。
  “我們縣約有300家企業持證排污,可是沒有排污證卻仍然生產的企業有1200多家。”一位縣級市環保局局長說,許多企業沒有環評許可、規劃證明和土地證明,但卻持有工商部門頒發的經營許可證。
  據了解,對于違規占用耕地建廠的企業,環保部門查封處理后應移交土地部門,按有關規定,非法用地恢復地貌應是土地部門職責;此外,不是所有項目都有環保前置審批,而工商部門發證越放越寬,環境監管工作更加困難。
  “出現環境污染都是環保部門的責任嗎?土地、工商、建設部門就沒有責任?”華北某市環保局局長說,出了環境問題就問責末端的環保部門,權責不匹配。
  眾多環節缺位,板子應該打向誰?
  地方打擊違法企業,多采用多部門協作的方式,不僅可以有效整合執法力量,還可提高執法辦案效率。但具體到處罰措施落地,誰來落實?企業拒不服從,誰來擔責?
  如實心黏土磚不符合國家政策,應由土地管理部門責令關停。環保部門按照規定只能責令其停止生產,移交土地管理部門。如果土地管理部門遲遲不采取關停措施,環保部門又缺乏有效的監管手段,致使磚窯污染問題不能很好解決,如要追責,是應追究環保部門的監管責任,還是應追究土地管理部門的責任,還是各打五十大板?
  某地查處平原粉石項目的“三無”作坊,環保執法行動中把設備搗毀了,供電部門把電斷了,但這些從業者很快就買回設備,換個地方繼續開工。這期間,對于無照經營者的后期處罰跟不上,對于非法占地的處罰跟不上,而從業者又因小作坊的規模夠不上立案標準,很難杜絕此類污染源。
  自來水歸城建部門管;排污管道屬城建部門的職責范圍;中水回用仍然是需要管道建設;河道清淤歸水務部門管……基層環保工作者對此最是無奈:“環保最尷尬的局面,就是說得算的少,建議的多,別的部門不做,環保也沒有辦法。”
  據悉,由于其他職能部門認為環保只是環保部門的事情,問責的也只有環保部門,所以移交后,受理部門處理違法企業并不積極。
  此外,各部門有各部門的法則,有的違法企業違反了環保法律、未違反工商法律,或未構成刑事犯罪,那么公安或者工商部門就沒辦法對其進行處理,而環保也只能是移交相關部門。
  “有經營許可證而缺少環保審批或其他審批的企業屬于‘半違法’。”一位縣級市環保局局長說,雖然違反了環保法律,可別的部門并不認可,而認為環保法律是針對環保系統的,按照自己系統的相關規定,不會對這些企業進行查處。
  環保力不從心,眾多尷尬咋化解?
  記者在基層了解到,環保工作力不從心,在機制、制度、能力方面仍存在不少制約。
  一位縣環保局科室主任表示,一些比較大的企業在線監測超標,環保部門只能責令限期整改,要想關閉停業整頓,只能經縣政府批準。
  在有的地方,環保局平均一年換1位局長,甚至有“鐵打的環保局,流水的局長”這一說法。
  企業自身行為不當,環保部門只能在一邊看著干著急。有環保局長表示,環保部門只能監督管理,提出建議,最后還是得聽政府的。
  “兩高”司法解釋以及新修訂的《環境保護法》,無疑賦予環保部門一柄重劍,但實際上,這柄重劍在基層往往揮舞不動。
  一位執法人員告訴記者,查處小煉油廠、移交公安機關后,檢察院、法院要求提供具有司法鑒定資格的監測機構出具的監測報告、危廢認定證明(需要省級環保部門出具)等多個證據。
  “移交過程也有很多問題。不移交,捂著肯定不行,移交,又交不出去。”一位負責監察的環保局副局長說。
  據悉,其他部門有很多種理由拒絕接環保移交案件,證據不足可以不接,數據不清楚也可以不接。某縣環保局聯合公安部門查處一“土小”企業,追究肇事企業刑責時,要求提供的環保手續多達十幾項。
  就污染物指標濃度來說,縣級環保部門出具的監測數據不能作為證據,花幾萬元委托第三方監測的數據卻因為沒有司法鑒定資質也不被認可,最后只能委托省里唯一一家有司法鑒定資質的單位出具證明。
  “其他很多手續還必須通過省級環保部門認可,但省環保廳根本忙不過來。”華東地區某市環保局局長說,“取證困難,時間長,繁瑣復雜,執法成本太高,我們拖不起。”
  還有局長認為,新修訂的《環境保護法》實施后,針對治安拘留,還缺少具有可操作性的環保治安拘留實施程序,讓基層環保部門在具體執行移送上有難度。
  常言說,傷其十指不如斷其一指,而環境執法工作卻面臨“傷其十指難斷一指”的窘境。
  與10年前相比,環境執法工作量增加了好多倍,不僅要求更加具體,對執法人員的專業性要求也更強了。但基層環保部門的人員增加遠遠趕不上這些變化,這就造成了許多“忙不過來”的現象。在環境執法上,人員、裝備、素質都與當前面臨的環境保護任務不匹配。
  “環境監察支隊總共只有十幾個人,要想發現所有環境違法行為是不可能的。” 華東地區某市環保局一位中層干部說,環境違法又有很多的不確定性,今天的環保先進企業,沒準兒明天就敢偷排偷放;再比如,機動車尾氣污染管理,他們市現在沒有成立機構,只有兩個兼職人員代管,根本顧不過來。
  此外,應急、監測也均是難以盡職的崗位。專業性不夠、采取應急措施不當等往往導致應急過程出現問題;而由于企業偷排漏排隨機性強,對此的監管監測也無法保證面面俱到。
  缺乏免責細則,盡職會否受影響?
  一個完善的責任體系,在盡職方面應該明確環保部門該做什么、能做什么、怎么去做,在問責方面應該細化處理條件和結果。新法對環保部門沒做什么要問責的部分進行了詳細規定,但缺乏環保到底該做什么的文件,讓基層環保人員感到無所適從。
  企業有污染問題,環保部門查了,發現問題要求整改但企業不履行,出了問題算不算失職?這些是基層環保工作者最想得到的答案。
  某市一名環保標兵被問責了,后來經查明是在移交過程中只進行口頭移交而沒有書面移交手續。因此,基層執法急需一本執法操作手冊,明確環保部門職責。
  免責同追責一樣,需要證據。首先,環保部門要具備保護自己的能力,環保隊伍不僅要越來越專業化,更要職業化。其次,免責條文要詳細,環境執法追責也要有據可依,環保處理結果才能服人。
  “上層應該多考慮怎么賦予環保部門綜合協調的能力。”一位主管監察工作的局長認為。
  此外,應全面推行痕跡化監管,確保環境執法全過程留痕備查,F場檢查要留有記錄,圍繞執法工作計劃,每一次執行執法任務都應當認真填寫《現場檢查記錄表》,按照規定的檢查流程詳細記錄檢查情況以及發現的問題,檢查結束應當有結論!冬F場檢查記錄表》制作完成后要交由當事人簽字確認。
  無論是私營小企業還是國家級的工程項目,從建設到落成,涉及部門多,環境污染是否只是環保部門一家之責?如果每個部門層層把關,結果是否會不同?環境保護需要每個職能部門通力合作,嚴格問責,是否也該層層問責。
  多位基層環保局負責人表示,新修訂的《環境保護法》的實施,為他們進一步做好環保工作提供了有力的武器,增加了信心。同時,他們建議,應立法約束政府責任,加大對違法企業的懲罰,授予環保部門更多權力,讓企業付不起違法成本。
 
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